Rappt Dauriac (2000) 1ère partie
1ère partie : Critique de nouvelles mesures mises en place, ou histoire d'une dérive technocratique...
(Titre initial : La mise en place du guichet unique et de l'allocation d'étudeS ou les besoins d' une clarification…) La décision de créer un guichet unique de l'étudiant pour simplifier ses démarches et gagner en lisibilité et une allocation d'études pour répondre à la fois à des situations de précarité et d'autonomie des étudiants a fonctionné comme un puissant révélateur de trois problèmes qui se posent avec une acuité nouvelle : · la complexité des aides attribuées et des démarches à effectuer, du fait notamment de la dilution des responsabilités et de la multiplicité d'intervenants ; . la nécessité de prévenir des situations de précarité en milieu étudiant, du fait de l'accès à l'université d'un nombre croissant de jeunes issus de milieux défavorisés ; · le besoin de reconnaître et prendre en compte dans le dispositif d'aides sociales la situation d'étudiants vivant de façon autonome par rapport à leurs parents notamment dans les deuxièmes et troisième cycles. Ces deux initiatives se sont elles-mêmes heurtées à l'opacité et à la complexité du dispositif existant révélant la nécessité de recentrer et redéfinir ses objectifs.
I - La mise en place des guichets uniques
L'idée première du concept de guichet unique était à l'évidence de fournir aux étudiants un seul interlocuteur en matière de services de la vie étudiante, afin de faciliter leurs démarches, et de promouvoir une plus grande lisibilité des besoins comme des aides existantes. Cette idée pleine de bon sens semble bien s'être heurtée à une double réalité : l'opacité complète du système et la multiplicité d'intervenants. Dans sa conclusion, le rapport de Bernard Cieutat, Conseiller d'Etat, était déjà explicite lorsqu'il dénonçait « les conséquences du cloisonnement administratif sur l'appréhension du système d'aides en vigueur ». La vie étudiante ne se limitant pas à apprendre est par essence interministérielle. Par sa nature, elle relève aussi bien du ministère de la Jeunesse et les Sports, que de celui de la Culture ou des Affaires Sociales. Par son financement public, elle relève bien sûr du ministère en charge de l'Enseignement Supérieur, mais aussi de celui des Affaires Etrangères, du Logement ou de celui des Finances pour les déductions fiscales. Un certain nombre d'établissements nationaux viennent compléter le dispositif des directions et sous directions d'administration centrale tels que le CNOUS (Centre National de Œuvres Universitaires) ou plus récemment l'agence Edufrance, mais aucun n'a la charge de la vie étudiante dans sa globalité ni n'en reçoit ou discute le budget ni les moyens dans leur ensemble. Ce cloisonnement pourrait se justifier s'il n'avait deux conséquences majeures. La première, c'est que seul le ministère de l'Economie et des Finances, en particulier la direction du budget et de la prévision, est en mesure d'avoir une vue d'ensemble et qu'il n'est ni de sa vocation ni de sa compétence d'en faire évoluer le système. La deuxième, c'est qu'au niveau local le cloisonnement s'est d'autant démultiplié avec l'autonomie des établissements (Universités-Crous) mais aussi par l'action des collectivités territoriales qui agissent à juste titre comme bon leur semble et de façon transversale, ainsi que des administrations déconcentrées (Préfecture-Equipement-Drac), les caisses d'allocations familiales, les mutuelles, etc. Si cette démultiplication présente l'avantage de permettre de nombreuses innovations dues à l'action d'acteurs locaux, elle complexifie à outrance les procédures et prive totalement la puissance publique de réels moyens d'action et surtout d'évaluation. Car il n'existe aucun service public en tant que tel reconnu et légitimé pour coordonner avec une autorité suffisante l'ensemble des services de la vie étudiante que ce soit au niveau national ou au niveau local. Dans certains pays comme en Grande-Bretagne ou aux Etats-Unis, ce sont les universités qui en ont la responsabilité exclusive, dans d'autres comme en Allemagne, ce sont des structures externes mais dotées d'autorités politiques, les "Deutschstudentenwerke" (DSW). La France, elle, n'a jamais vraiment choisi, comme elle n'a jamais choisi entre de vrais campus à l'américaine intégrant tous les services et l'université ouverte ou dans la ville renvoyant l'étudiant à un statut de jeune parmi d'autres. Les Crous ont été renforcés dans leur mission lorsque leur a été très récemment confiée la gestion des bourses, mais leur activité jusque là restait centrée sur la restauration universitaire et sur une partie du logement social. Excluant la santé, la culture, les transports, les aides au logement, elle demeure très sectorielle et fonction des partenariats qu'ils peuvent créer localement notamment avec les universités. Regrouper tous les services non pédagogiques aux étudiants afin qu'ils n'aient qu'un seul interlocuteur est vite devenue illusoire, compte tenu du nombre et de la variété des intervenants. Laisser au maximum les initiatives locales définir le contenu et les modalités d'application du guichet unique était donc la seule alternative. Mais elle a tout de même permis et encouragé une multitude d'initiatives visant à favoriser l'accueil des étudiants et à regrouper des services et prestations jusqu'ici dispersés. Dès le mois d'avril 1999, le CNOUS dressait le bilan des premières expériences formalisées par plusieurs Crous. Grenoble avait créé le "B.L.E.U." (Bureau pour le Logement des Echanges Universitaires) en gestation depuis ...1990, Lyon rapportait la création de COM'ET (Espace Communication Etudiant) cofinancé par la Ville et l'Etat, et regroupant autour d'un restaurant et d'une cafétéria, un service de la Médecine Préventive, l'Onisep, etc. le Crous de Paris, proposait aussitôt de concevoir des guichets à géométrie variable autour d'un "trépied universités-Crous-étudiants" et d'un kiosque pour étudiants, le Crous de Nancy proposait comme guichet unique l'espace étudiant initié en 1997 et associant dans un lieu commun mais en période de rentrée de nombreux partenaires, SNCF, PTT, etc., le Crous de Rennes informait de l'existence d'un "service social commun" axé sur la santé, le Crous de Strasbourg indiquait pour sa part que le guichet unique était dans cette ville une réalité depuis …1992 dans le cadre d'un espace "agora" mais dont le Crous était initialement exclu. A la rentrée 1999, de nombreuses universités s'engageaient résolument dans des structures d'accueil des étudiants avec ou sans le Crous et selon des modalités variables : l'université de Limoges annonce un projet P.I.L.O.T.E (point d'information, logement, orientation, transport, étudiant) associant à son tour caisses d'allocations familiales, EDF, France télécom, SNCF autour du Crous et de l'université ; l'université d'Auvergne à Clermont-Ferrand déposait dans son plan quadriennal un projet de "service central" regroupant scolarité, information, orientation; l'université de Perpignan ouvrait en octobre dernier un "guichet unique" en partenariat avec le Crous de Montpellier regroupant les services intérieurs de l'université (SCUIO, SUAPS, bibliothèque, services de médecine préventive, scolarité etc.) ainsi que des services extérieurs (Crous, préfecture, C.A.F., Mutuelles). A défaut d'être vraiment uniques, le concept de "guichet" a au moins provoqué une première vague de politiques d'accueil dans les universités et dans de nombreux établissements. Les premiers guichets offrent déjà incontestablement un meilleur accès et une plus grande lisibilité de services qui vont de la seule information à la réalisation effective de démarches administratives. Ils ne pourront être réellement significatifs d'un décloisonnement entre les institutions que lorsque chacune aura trouvé les conditions minimales en interne et …parfois la place nécessaire. Le risque est dans leur multiplication qui irait à l'inverse de l'objectif recherché ; une prise de conscience ayant été cependant opérée, une politique particulièrement incitative et conduite simultanément au niveau national et au niveau local peut être mise en œuvre. Vers un dossier unique social et pédagogique Pour être vraiment générateur d'une simplification administrative et d'une harmonisation progressive des procédures la mise en œuvre du concept de guichet unique appelle la définition au niveau national d'abord d'un contrat d'objectifs entre un nombre minimum de partenaires locaux (universités-Crous-caisses d'allocations familiales-mutuelles étudiantes) et sur la base d'un cahier des charges-type. Ce cahier des charges établira contractuellement trois objectifs au moins :
1. Harmonisation et simplification progressive des procédures dans la perspective de ne demander qu'un seul et unique dossier à l'étudiant rassemblant les informations nécessaires à la totalité des services rendus. (exemple : un seul et même dossier pour une demande de bourse, de logement - cela existe déjà dans les Crous - mais pourquoi ne pas y ajouter les aides au logement et l'inscription pédagogique).
2. Mise en réseau informatique des services de traitement de l'information, désignation de la tête de réseau et création d'un site commun sur internet permettant d'obtenir l'envoi du dossier, d'en connaître l'état d'avancement et éventuellement les pièces manquantes.
3. Dégager des moyens incitatifs, humains matériels et financiers pour encourager dans les villes universitaires la création d'espaces communs et de proximité regroupant les différents services concernés.
Sur la base de ce tronc commun conditionnant l'attribution des moyens toute déclinaison peut être imaginée au niveau local en fonction des besoins et des opportunités. II - La mise en place de l’allocation d’études
Les difficultés d'application et de mise en œuvre de la nouvelle allocation d'études sont d'abord le résultat d'une ambiguïté quant à ses objectifs
Les textes qui la régissent affichent deux objectifs pour le moins difficilement conciliables : répondre à des situations de précarité et aider les étudiants qui vivent de façon autonome par rapport à leurs parents. En ce qui concerne les cas de précarité, devaient être logiquement seuls visés ceux qui n'ouvrent pas droit à une bourse sur critères sociaux. Or la circulaire initiale du 26/03/1999 précise qu'en tout état de cause pour bénéficier d'une allocation d'études toutes les conditions autres que les revenus des parents doivent être remplies (études, nationalité, etc.). Et elle supprime la latitude qui existait dans la réglementation antérieure à travers l'ancienne commission régionale des bourses, qui permettait au cas par cas d'apprécier chaque situation qui n'entrait pas dans les stricts champs d'application de la réglementation. On peut légitimement se demander si le même objectif n'aurait pas été atteint en élargissant tout simplement les conditions d'attribution des bourses sur critères sociaux notamment en précisant les cas dans lesquels ce sont les revenus de l'étudiant qui pouvaient être pris en compte aux lieu et place de ceux des parents. Le seul véritable apport du nouveau dispositif est dans le caractère permanent de l'allocation d'études, les situations de précarité pouvant être prises en comptes en cours d'année universitaire et ouvrent droit à tout moment à une allocation, ce qui n'était pas le cas antérieurement.
Après un premier bilan de la mise en place de l'allocation d'études, Il apparaît avec évidence que la construction hybride actuelle visant à lui conférer le double objectif de répondre aux situations de précarité et d'autonomie constatée n'est pas viable. Il est tout simplement proposé d'intégrer les réponses aux situations de précarité dans le renforcement du dispositif d’accompagnement social et d'assigner à l'allocation d'études un autre objectif dont le besoin est criant, celui de corriger les inégalités sociales dans l'accès au deuxième et au troisième cycle.
1ère vague d’instructions
Une nouvelle circulaire antérieure au Plan Social Etudiant du 26 mars 1999 a fixé les conditions générales d’attribution des bourses sur critères sociaux et allocations d’études. Elle a conduit initialement les Crous à devoir limiter le nombre de bourses…
Elle supprime en effet l’ancienne commission régionale des bourses qui était habilitée à attribuer les bourses à des étudiants dont la situation réelle des parents ne pouvait être appréciée ou dont la précarité de vie pouvait le justifier, sur simple rapport d’une assistante sociale. Dans les faits, l’ancienne réglementation permettait donc d’attribuer autant de bourses que nécessaire à des étudiants victimes de dégradation subite de leur situation familiale (divorce, séparation, chômage ou maladie, surendettement).
… pour les transformer en allocations d’études La nouvelle circulaire institue une commission d’allocations d’études dont l’objet dans sa version initiale est de « …répondre à des situations de précarité qui n’auraient pu être prises en compte par le système (nouveau) d’attribution des bourses… correspondant notamment à une dégradation de la situation familiale à la suite de divorce, de séparation, de maladie, de chômage, de surendettement. » Cette nouvelle disposition, était donc plus restrictive que la précédente :
- D’une part parce que les allocations d’études sont contingentées, alors que les bourses ne l’étaient pas. - D’autre part parce qu’elle conduisait à transférer des droits à bourse, vers une simple possibilité d’obtenir une allocation d’études du fait du contingentement de ces dernières. - Enfin parce qu’elle limite l’attribution de cette allocation aux étudiants qui « remplissent les conditions de recevabilité relatives à la nationalité, aux diplômes, à l’âge et aux études… »
La version publiée au bulletin officiel du 15/04/1999 ajoute à son objet, parmi les causes de dégradations : « …toute réalité se traduisant par une situation d’autonomie constatée de l’étudiant »… sans autre précision. Une première note du 25 juin 1996 de la Sous-Direction de la Vie Etudiante (DES/A6 n°99-5161) tente de préciser les cas d’autonomie : « elle doit être subie, imposée et constatée » et invite par ailleurs les Crous et les Recteurs à réunir les commissions d’allocation d’études pour le mois de juin. 2ème vague d’instructions
Le 7 septembre 1999, les Crous et Recteurs reçoivent le compte rendu d’une réunion organisée par la même Sous-Direction de la Vie Etudiante, au terme duquel sont données de nouvelles instructions. Il en ressort très précisément que l’allocation d’études doit notamment être attribuée dans les cas suivants :
Œ étudiants français dont la famille réside à l’étranger et dont les revenus ne peuvent être appréciés (relevaient antérieurement du droit à bourse après avis de la commission régionale). étudiants dont les dossiers sont présentés par les assistantes sociales des Crous suite au divorce des parents. étudiants en situation de rupture familiale (idem cas 1) étudiants étrangers dont un des parents ne réside pas en France (en totale contradiction avec le préambule de la circulaire du 25 mars et du 15 avril qui impose la condition de recevabilité au titre de la nationalité : l’étudiant et les deux parents doivent résider en France depuis plus de 2 ans)
étudiants français dont les parents résident à l’étranger et qui ont obtenu un jugement de délégation d’autorité parentale (idem cas 1) ‘ étudiants élevés par les grands-parents sans décision judiciaire ’ étudiants dont les parents ont divorcé pour lesquels le juge a fixé une pension alimentaire mais dont le parent qui a la garde est décédé (idem cas 1) “ étudiants dont les parents sont en situation de faillite (surendettement) (idem cas 1) ” étudiants dont les parents agriculteurs font face à des situations exceptionnelles (suite à des catastrophes naturelles) (idem cas 1) Contrairement au cas n°4 (étudiant étranger dont un des parents ne réside pas en France), la même recommandation précise quelques lignes plus loin que les dossiers des étudiants ne remplissant pas les conditions de nationalité ne peuvent être examinés… 3ème vague d’instructions Une dernière circulaire du 22 septembre DES/AG n°9907260 corrige les instructions qui précédaient « les cas qui relevaient antérieurement des anciennes commissions régionales des bourses doivent être traités de manière analogue à l’an passé ; soumis à la commission d’allocation d’études, les étudiants pourront se voir attribués comme précédemment une bourse sur critères sociaux. »
Cette dernière instruction interdit donc ipso facto d’attribuer des allocations d’études sauf pour des cas d’autonomie dont rien n’indique sur quelle base elle doit être appréciée ni constatée. C/ La situation lors de la rentrée universitaire 1999 Du point de vue réglementaire … Au terme de la circulaire de référence (BO du 15/4/1999) « l’objectif de la commission d’allocation d’études est de répondre à des situations de précarité intervenant au cours de l’année universitaire et qui n’auraient pu être prises en compte par le système d’attribution des bourses ; il s’agit de cas correspondants notamment à une dégradation des conditions de vie de l’étudiant (rupture familiale, divorce, séparation, maladie, chômage ou surendettement des parents) ou à toute réalité se traduisant par une situation d’autonomie constatée de l’étudiant. »
Mais au terme de l’instruction du 22 septembre 1999, les situations qui relevaient l’an passé de l’ancienne commission régionale des bourses … doivent donc être soumises à la commission d’allocation d’études et continueront à ouvrir droit à bourse. (rupture familiale, séparation, surendettement, etc) En l'état actuel des instructions données, l’allocation d’études se trouve donc, de fait, réservée aux situations d’autonomie constatée de l’étudiant sans autre critère : "tout étudiant ne vivant pas chez ses parents et ne pouvant bénéficier d’une bourse sur critère social peut prétendre à une allocation d’études pourvu qu’il soit étudiant de moins de 26 ans, et français ou étranger résidant en France avec père et mère depuis plus de deux ans".
comme ces allocations d’études sont contingentées c’est à dire que leur nombre est limité, une sélection doit être opérée par chaque Académie et les chances d’en bénéficier seront donc variables d’une région à une autre. Dans les faits … Toute évaluation du nombre de demandes pour la présente année universitaire est faussée par le fait que le Plan Social Etudiant n’a été mis en œuvre qu'après la campagne sociale d’information (en février / mars pour l’année suivante), et en raison des délais de transmission aux Recteurs et aux Crous .
Car ceux-ci n’ont pu informer les étudiants, ni les assistantes sociales sur une base relativement claire et conforme aux dernières instructions que depuis fin septembre, début octobre.